吴必虎:城乡巨变太任性?旅游型城镇化与乡村景观保护

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撰稿: WebMaster 来源:大地风景国际咨询集团官放微信

  一、旧式城市化问题和新型城镇化契机

  十字路口的中国,正探寻多途径城镇化

   从过去的世界历史经验来看,工业化是城市化的第一推动力。世界不同地区的工业城市化,因地理和各种内外条件的不同,有着各自的独特轨迹。以欧洲工业城市 化为例,其显著特点是原料在内、市场在外。而北美的工业城市化,则是技术在内、原料市场在外。中国过去30多年的改革开放和工业城市化,发展方式是技术在 外、原料市场在内。而在未来,我国的城市化道路,面临的问题可能是技术创新优势不强、资源不足,不过,经济体所面对的市场较为广大。

  挑战:旧式中国城市化问题

  过去30多年,中国城市化发展突飞猛进,但旧式的城市化发展路径,也带来了突出的问题:其一,过度依赖工业化;其二,工业化过程太野蛮;其三,土地城市化快于人口城市化;其四,城市缺乏充分吸纳就业的能力;其五,光把人口赶进城市而不培育相应的产业。

 

2011年中国开发区分布图

 

   据相关数据显示:30多年来,我国城市数量增长迅速,城镇建成区面积增长更快。从1978~2013年,城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城 镇化率从17.9%提升到53.7%,城市数量从193个增加到658个,建制镇数量从2173个增加到20113个。2000~2011年,城镇建成区 面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度;农村人口减少1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。

  城镇化率与城镇户籍人口占总人口的比例不相当,被进城的“无籍市民”——被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。

 

城镇数量和规模变化情况(1978~2010)

 

全国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差别(东部地区常住人口城镇化率达到62.2%,中部、西部地区只有48.5%、44.8%。)

 

   而在城市化迅猛推进的背后,中国的城市化却隐含了诸多制度冲突。首先,工业主导模式的城市化遇阻,大连、宁波、启东、什邡、成都、昆明等工业城市,都遇 到了发展的瓶颈。其次,计划经济复辟、国进民退,严重抑制了城市活力,这一点毋庸讳言。与之相关的是,国家资本主义和官僚资本主义对社会主义的取代,民众 幸福感下降。再者,城市规划管理模式仍维持中央集权制,集权体制导致城市规模难以下降。最后,城市户籍制度弊端积重难返,改革困难重重。

   值得注意的是,旧式城市化更带来严重的资源环境问题。前一阵大家热议的柴静之问,实际上即是表明,中国过去三十多年发展模式正面临挑战。数据显示,我国 东部地区(爱辉-腾冲线以东)的国土面积约为全球陆地总面积的3%,每年消耗的煤炭却占全球的40%(单位国土面积消耗煤炭是全球平均值的12倍)。而这 块土地的“油耗空间密度”是全球平均值的3倍。东部的“碳排放空间密度”是全球平均值的6倍。我国每千人拥有的汽车数,虽是美国的几分之一,但东部的“汽 车空间密度”已超过美国(光明日报《再说霾污染及其***》)。

 

全球PM2.5浓度值分布图

 

  转机:工业主导型城市化遇到挫折,从GDP驱动到生态文明建设

   2013年11月8日,党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕建设美丽中国,深化生态文明体制改革,加快建立生态 文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。其主旨即是,以生态文明扭转发展方向。

  同年12月中央城镇化工作会议对生态文明建设做出新部署,提出坚持生态文明,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,尽可能减少对自然的干扰和损害,节约集约利用土地、水、能源等资源,要传承文化,尊重自然,建设美丽乡镇,让城市融入大自然。

  与主旋律相配合的是,官员的政绩考核标准也相应发生了变化,增加了生态文明建设指标。生态文明,主张建设的节制和谨慎,从而减少人工对自然生态过程的干预。

   新型城市化,是对生态文明建设的相应。新型城市化强调城市化的关键要素,是人而非城,城市化的结构,重点是产业结构而非物质结构。城市化的根本目的,在 于提高生活品质而非进城,即仅改变生活场所。而新型城市化成败关键,在于如何保障农民权益,这包括两个主要方面:有期私有化与创业动力保障。

  新型城市化还应走因地制宜的多途径城市化路线,多途径城市化涵盖工业型城市化、商业驱动型城市化、交通物流型城市化、文化创意驱动型城市化、旅游驱动型城市化、乡村现代化(就地社会城镇化)等多种类型。

  第三产业:新型城镇化的主要动力

 

 

  2013年,中国第三产业增加值首次超过第二产业。2013年中国GDP为568845亿元,第三产业占GDP比重达到了46.1%。

 

 

  在工业化之外、工业化之后,如何推进城市化?在全球化背景下,我们日益看到这样的趋势:工业趋于集中,物流与信息极大便利了配送产品与精神消费,而大量人口依赖现代服务业就地融入生产消费大军。

  第三产业提供大量的就业岗位,其中的金融业、商业服务、国际贸易等属于人才密集型的高产出行业。一般而言,在城市化较高阶段,将不再以制造业为支柱,而以现代服务业为支柱。我国大城市第三产业正逐渐取代制造业成为城市核心产业,成为新型城市化的主导推力。

  二、旅游导向型城镇化与乡村现代化

  旅游导向城镇化的背景:中国逐步进入休闲社会

  未来学家普遍预测,2015年美欧等发达国家将完全进入休闲社会,中国也将大踏步随其后尘。另外,中国劳动力生产与就业机会提供的失衡,将带来社会治理模式改变,而这需要有新兴第三产业的支持。顺应这种趋势,2015年两会强调带薪休假制度落实。

 

中国人均GDP提高促进度假需求

 

居民家庭恩格尔系数渐趋下降致休闲支付力提升

 

  旅游型城市化

   作为第三产业的重要组成部分,旅游产业无疑对带动新型城市化具有重要意义。旅游将商务旅游纳入旅游的视野,扩大了自身的产业版图。旅游服务业是劳动力密 集型产业,为社会提供了大量创业、就业机会。旅游产业的有些部分,对就业者的技术要求较低,可以大量吸纳中低教育水平的新市民就业,解决社会的就业问题。 随着我国整体迈入休闲社会,旅游与休闲将会占有过半就业机会与GDP份额。

  旅游城市化是20世纪后期在西方发达国家出现的,基于后现代主义消 费观和城市观(注重享乐,pleasure)的一种城市形态,是一种建立在享乐的销售与消费基础上的城市化模式。它是以旅游、休闲的发展带动人口、资本和 物质等生产力要素向旅游依托地区积聚和扩散,从而带动城市地域的不断推进和延伸的过程,它包括使城市规模扩大和使城市质量提高两方面内容,同时,城市在人 们的旅游活动中作用逐渐增大的现象。

 

旅游型城市化两种基本类型

(资料来源:Gladstone,1998.)

 

  全域旅游目的地与旅游导向城镇化

   旅游全域化,响应了观光益智旅游、休闲度假旅游和商务会展旅游全面发展条件下对旅游目的地的生态环境、基础设施、旅游吸引物、法规政策、公共服务和安全 舒适的整体要求,是一个城市或一个区域目的地内以政府为主导、全社会共同参与的综合治理目标,也是外来旅游者在该目的地内获得的各方面服务与体验的全面满 意目标。

  全域旅游,并不仅仅强调一个区域内,处处是景,到处可游,而更为关键的是,强调这个地方在发展旅游产业的过程中,多部门、多产业的主动参与和深度介入。

  基于此,我们提出全域旅游目的地的考核指标,以实现对全域旅游目的地发展进行监测与诊断。这些指标包括但不限于:

  (1)旅游规划与城乡规划多规合一;
  (2)基础设施与旅游服务全域覆盖;
  (3)旅游相关政府机构多边协作;
  (4)旅游产业与上下游产业兼容延伸;
  (5)外来访客与当地居民和谐交流;
  (6)市场秩序与行程安全综合保障。

  旅游的合理规划,需要各种规划的综合协调,除了主管规划区内建设规划的城乡规划外,还需要兼及经济和社会规划、土地利用规划、生态规划、旅游规划、文物规划等等。

  在多规合一的新型规划理念和实践下,我们尝试推出城乡关系新论——城乡阴阳平衡理论,它强调乡村与城镇同等重要,在工作生活风格上主张“快城慢乡”。在这样一种新格局下,围绕乡村的经济和生活,赋予乡村新的现代化理解。

   新的乡村现代化,应该是一种第一、第二、第三产业兼容的发展模式,它不同于过去的那种乡村城镇化:乡村不一定必经第二产业的发展,而可以直接从第一产业 发展至第三产业,以及以第一产业与第三产业并存的方式推动乡村的现代化。这种多途径乡村现代化,更加重视现代农业、观光农业、农村现代服务业共同带动的乡 村现代化模式,可简称为“1+3”模式。

  三、乡村旅游, 积极的乡村景观与传统村落保护途径
  只有旅游才能拯救古村落

  乡村旅游作为一类主要休闲度假产品,较之于海滨度假区、温泉度假区、山地度假区,生态与运动、城镇度假区,乡村度假区以其田园生态景观、传统文化基因、怀旧生活方式等凸显其魅力和价值。

  而当前的所谓新农村运动,很让人怀疑,是不是一场灾难。在新农村运动中,我们看到:农民被赶进城镇,农民宅基地被打主意;传统文化遭遇冲击,乡村教育不切实际;丑陋新农村代替美丽旧村落;进了城的农民没有就业机会。可以说,城镇化冲击下乡村景观,正在迅速毁灭。

  对于新农村建设引致的灾难性后果,我们认为,只有旅游才能拯救古村落。现代农业、观光农业、农村现代服务业共同带动的乡村现代化模式——“1+3”模式,可以促进农民就地城镇化、村内城镇化、就地现代化。

  乡村旅游发展,是农村产业结构调整的重要形式。通过发展旅游观光,推进农村一二三产业融合,引导鼓励外部资本投入。借发展旅游产业的契机,以实际需要促推改革,稳步推进农村土地制度改革试点,健全农村产权保护法律制度。

 

 

  休闲农业与乡村旅游

   乡村旅游的产品开发,可以走“一新一旧、新旧并举”的道路。一新,指的是新型农业产品与农业景观,如园艺作物标准园、国家农业科技园区、现代农业示范 区、畜禽规模化养殖场、水产健康养殖场等。一旧,指的是制定传统村落保护发展规划,抓紧把有历史文化等价值的传统村落和民居列入保护名录,切实加大投入和 保护力度。

 

 

  环城乡村旅游发展模式

  环城市乡村旅游,以及与乡村旅游紧密结合的现代农业、休闲度假和特色购物,可以形成基于乡村特色风貌的农业、旅游业、商业“三业合一”的发展模式,这种模式近年来已经在一些城市郊区出现,代表着未来环城乡村社会经济发展的一种重要模式。

 

环城市乡村发展1+3模式

  四、打破乡村旅游政策困境,以土地为核心的物业确权

  中国人的土地困境

   中国的人均土地面积不到世界平均水平的1/3,人均耕地面积从改革开放之初1980年的接近2亩地,减少到2011年的1.36亩地,大大低于世界人均 水平的3.75亩,不及加拿大的1/15、俄罗斯的1/8、美国的1/6、印度的1/2。另外,按照《联合国防治沙漠化公约》所确立的定义,中国荒漠化的 土地面积高达280多万平方公里,占中国国土面积的近1/3,同时,土地沙漠化的面积以平均2460平方公里的速度递增。

  与此同时,中 国工业用地不断扩张,而居住、游憩用地缩减,土地供给呈现出过度工业化。工业主导型城市化发展模式的最大特征,就是在土地利用方面工业用地一直占有优先权 地位。与之伴生的,是工业化思维主导下的新农村建设及其所带来灾难性后果:采取一户一宅、拆旧建新的一刀切政策,政策制定违背因村制宜的原则。

 

中国工业用地占城市建设用地比重(据中国城市建设统计年鉴,作者整理自绘)

 

  地供给:制度阻力与改革机会

   改革开放以前,中国很长时间实行的是计划经济政策,政府的行政力是推动城市化的唯一动力,我国的城市化过程曲折发展,甚至停顿过一段时期。改革开放后, 市场经济逐步发展,制度不断改革,行政力作为助力推动城市化迅速发展。这一时期,土地制度的改革,极大地推动了城市化的速度。

  应该指出的是,关于土地制度的所有权问题,自1949年建国以来,存在着一定的变化。

   1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第3条规定:“中华人民共和国有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制,保护国家的公共财 产和合作社的财产,保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产,发展新民主主义的人民经济,稳步地变农业国为工业国。”

   从建国初至改革开放前,中国的土地制度存在着较为模糊的状况。1978年《中华人民共和国宪法》第五条明确规定:“中华人民共和国的生产资料所有制现阶 段主要有两种:社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”至此,土地的公有制属性被确定下来。到《中华人民共和国土地管理法》,实质上是明确表 明:城乡土地,每个人没有所有权,只有使用权。《土地管理法》规定农村土地属于集体所有,但事实上是国家和集体双重所有,政府在土地上的权利扩大了,而农 村、农民的土地权利却缺失了。

  土地确权:绕不过的难题

  土地确权是乡村现代化绕不过的难题。应该说,中国的地主经济模式有值得肯定的成分。这里有一个其实不太复杂的问题:一个地主和一百万个地主,哪一个更安全?肉体上消灭地主是一种错误。地主其实是农业经济的管理者、经营者。乡村文化的集中创造者和表现人。

   土地的确权,有利于农业经济的管理者、经营者,从而有助于农业的进步和农村经济的发展。土地问题的解决,可以使乡村文化的集中创造者和表现人,获得安顿 和发展,从而延续和传承了乡村的历史和文脉。乡村土地私有化同时还将土地生产风险降低,鼓励长期投资和永久经营,可以为服务业和旅游地产带来创造性的动 力,推动乡村新型现代化、新型城市化、就地社会城镇化。经济发展,民心安固,自然将有效降低社会动乱的风险。

  那么,在当前情况下,如何合理改革土地制度、更多实现农民权益呢?我认为,实行土地长租化,是一个非常可行的方式。土地长租化可以助我们绕过社会主义理论险滩,以较小的制度改革风险,获得较大的经济、社会收益。

   具体言之,旧村老宅可以以农村集体土地权能入市。通过农村集体土地的制度创新,赋予农民对承包地权能,确权、确地、确股多确齐下,实现土地资本化和土地 入市改革。在这种土地产权制度下,乡村便能吸引专业化旅游开发公司进入参与,与农民集体合作,发展旅游产业,传承乡村文化,进而实现乡村经济的发展和传统 村落的保护。

  结论:

  (1)中国城市化道路已经走到十字路口,工业主导与服务业支撑的多途径城市化必将成为新选择。
  (2)服务业成为城镇化重要推力,其中旅游导向型城镇化与就地乡村现代化成为地方新宠。
  (3)面对席卷全国的城镇化大潮,乡村旅游可以从社区参与及经济发展角度实现传统村落的保护与文化传承,但必须解决产权明晰的制度障碍。试点,让我们拭目以待。

 

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