美国眼中的“一带一路”战略

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撰稿: WebMaster 来源:百度新闻中心

  习近平总书记在2013年9月和10月分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。作为中国目前处理大国关系的主要对象,也是影响中国周边环境最重要的外部因素之一,美国如何认识“一带一路”战略?本文从战略意图、前景、影响、应对等方面分析了美方的观点和看法。最后给出了中方如何应对的政策建议。
  提出“新丝绸之路经济带”及“21世纪海上丝绸之路”是新形势下中国推进周边合作的全新倡议,在周边外交新布局中具有重要的引领作用。
  长期以来,作为全球霸权的美国不仅是中国处理大国关系的主要对象,也是塑造中国周边环境最重要的外部因素之一,在战略、政治、军事、经济、社会等各个维度深刻影响亚太及欧亚地区。
  由于美国在“一带一路”构想所涉及的东南亚、南亚、中亚及俄罗斯、中东等地均长期以来拥有重要的战略存在意义以及广泛的外交运筹,因此中国在规划和实施“一带一路”构想过程中不可避免地将受到美国的影响,也进一步凸显了美国学界、政策界及舆论界对“一带一路”意图、方式及前景看法的重要意义。
  一、美方对中国提出“一带一路”意图的认知
  在美方看来,出于抗衡美国“亚太再平衡”等一系列因素考虑,中国提出陆海并进的“一带一路”倡议,一方面在战略空间上可以实现向西拓展,另一方面也能满足中国快速增长的能源资源进口需求及急迫的海上通道安全需求。此外,中国在双边关系、地区及全球事务上拉拢俄罗斯,意在振兴欧亚地缘板块,在政治、经济等诸多方面打造“去美国化”的地区及全球秩序。
  1、陆上“西进”和海上扩展是战略空间
  美方认为,中国既是陆上大国,也是海上大国。不断崛起的中国势力将加速扩张,必然会将自身力量扩展至全球地缘政治的支点,覆盖整个欧亚大陆。
  当前,中国已经深入欧亚大陆,通过拓展贸易、修建油气管线等方式紧密加强与中亚国家的联系,但是“扩展的范围还远远不够”,中国力量还将继续在陆上向西延伸,在海上加速扩展,追求陆权和海权的齐头并进及再平衡。
  从陆上来看,“新丝绸之路经济带”的建设为中国提供了在经济和外交上拉近“本国与南亚、中亚和包括沙特阿拉伯在内海湾国家关系”的机遇,超越长期以来中国对外开放和交往主要面向的东亚及太平洋方向,向广阔的西部方向大力拓展。
  下一阶段,中国将在美国从阿富汗撤军之际密切进展与阿的经济和商业联系,进一步拉拢巴基斯坦以打通赴印度洋通道,增强与资源丰富的海湾及非洲国家的互联互通。另外,欧盟也将成为中国扩大共同利益的工作重点。
  从海上来看,“21世纪海上丝绸之路”建设将使中国的触角超越西太平洋海域,向南深入南太平洋、向西开辟进入印度洋通道,与美国、印度、日本等国在这些海域的海上力量抗衡。此外,“西进”还与中国国内区域发展战略相辅相成,将会加快中国“西部大开发”的进程,加强西部边界和各省的安全。
  2、抗衡美国的“亚太再平衡”
  美方认为,美国推进“亚太再平衡”战略以来,安全上推动与地区盟友及伙伴的军事联盟,政治上靠近和拉拢中国周边国家,经济上打造具排他性质的“跨太平洋伙伴关系协议”(以下简称TPP)。这被中国视作全方位遏制和打压中国的战略手段。在东亚和太平洋地区,中美关系越来越具有冲突和零和博弈的性质。
  中国主动出击推动“一带一路”建设,本质上是在美国主导力缺乏、区域合作机制化程度较低的中亚、南亚、中东及其他相关地区推行一体化战略。中国一方面可以避免在东亚与美国的竞争和对抗进一步激化,另一方面扩大自身影响力,以经济合作为先行力,逐步带动和整合政治和安全领域的协作。
  以中亚地区为例,中国在中亚尚无类似自由贸易协定一类的地区机制。这抑制了中国与中亚经济融合,而中国必须把握中亚,为中国提供通向世界市场的出口通道。
  随着俄罗斯在中亚实力的相对下降和美国从阿富汗撤军,中国在中亚影响力将日益上升,在资金方面比美国更具优势,从而对美国在中亚的存在形成挑战。
  一种更为激进的观点认为,一带一路让中国的影响力更加广泛。中国新领导人上任后提出一系列外交新理念及举措,意在与美国寻求陆上及海上战略空间的权力分享甚至势力划分。中国提出“新型大国关系”理念实质在与美国瓜分太平洋水域,而“21世纪海上丝绸之路”目的在于将东盟海洋空间划归自己的太平洋水域势力范围。
  中国将在东亚地区之外打造以自身为中心的经济圈,更多地与发展中国家而非仅仅是发达国家进行经济融合,化解美国以TPP为手段对中国的挤压,进而对美国在亚太地区对中国进行的遏制和围堵形成有效的反制。
  3、联合俄罗斯等国,重振欧亚地缘战略板块,构建“去美国化”地区秩序
  美方认为,2013年以来,中俄首脑互访、中俄全面战略协作伙伴关系显著加强、中俄天然气协定签订等一系列双边重大往来表明,两国正摒弃分歧,空前加强战略团结并形成事实上的“准同盟”,打造“新的反美轴心”。
  中俄明确指向美国,旨在对抗和反击美国在亚太和欧亚地区的控制力,重新夺回地区主导权。两国在斯诺登事件、叙利亚危机及乌克兰危机上的协作,实质是对抗以美欧为中心的价值观,重新制定地区和全球秩序,同时对包括日本等国在内的美国地区盟友起到震慑作用。
  在这一过程中,中俄各取所需、优势互补,俄罗斯获得了来自中国的经济动力,中国则得到了巨额的能源利益。
  此外,中国对俄罗斯、印度、蒙古等中国周边欧亚大国的吸引力和影响力不断提升。除俄罗斯以外,2013年蒙古和印度总理相继访华。这说明,中国加速实施外交和周边战略,重心向亚洲内陆调整,一方面有利于打造贯穿欧亚大陆的经济集团,另一方面也降低俄罗斯和印度影响力,获取这些国家的资源并让其在外交上向中国靠拢。
  值得注意的是,美方认为中国正在加强自身主导下的地区机制,通过打造亚信峰会、提振亚太经合组织(以下简称APEC)构建“去美国化”秩序。2014年中国主导召开亚信峰会,并将继续担任接下来两年的轮值主席国,美国及在亚太最重要盟友日本仅作为“观察员”身份参会。
  这表明,中国试图在美国缺席的情况下,通过反恐、经济合作等手段加强亚洲内部的多边机制化交流。尽管亚信峰会能否成为具有凝聚力的多边安全体系尚存不确定性,但是它“可能会决定亚洲未来发展的方向”。
  另外,作为2014年APEC轮值主席国,中国大力强调APEC的重要性,这是因为“美国近年来不太重视APEC,这让中国看到了一个机会”。
  4、功能性领域的意图:能源诉求及海上通道安全
  受中国“走出去”利益推动,“一路一带”建设对中国扩大能源资源进口来源地、拓展成本更低的运输通道、巩固能源通道安全具有重要意义。
  美方认为:第一,崛起中的中国对海外能源资源的战略性需求急剧增加,中亚、南亚、中东、非洲都是中国重要的进口来源地;
  第二,通过“丝绸之路经济带”建设,增强与欧亚大陆上非欧洲文明国家在交通和基础设施上的互联互通,将使中国获得成本更低的陆上能源运输通道;
  第三,中国能源进口多元化战略决定不能仅仅依靠中东满足油气需求,“一带”建设将中亚摆在重要位置,其主要考虑因素之一在于通过陆路管道运输来自中亚的油气比通过海路运输来自中东的油气在安全上更有保障。
  “21世纪海上丝绸之路”建设将帮助中国拓展海上通道、保障海上运输安全。美方认为,针对东盟国家的“海上丝绸之路”将与中国已在斯里兰卡、巴基斯坦布局的“珍珠链”战略形成对接,联通西太平洋与印度洋海域及海上基础设施,使中国的海上力量进一步西进。印太海域是中国海外能源资源通道运输的必经之地,中国面临的海上通道安全威胁主要包括:
  一是美国在西太平洋及印度洋海域的封锁和阻拦,美国“亚太再平衡”战略对中国海上运输通道构成实际威胁;二是印度、日本等地区是大国在印太海域日益崛起的海上力量;三是印度洋沿岸及马六甲海峡周边的海盗袭击;四是相关海域及沿岸的伊斯兰激进势力。
  为应对这些威胁,中国将在相关海域及沿岸部署更多的力量存在,逐步向海权大国迈进。此外,美方还强调,海上丝绸之路建设是中国对南海问题及与日本、菲律宾、越南等国海上争端的回应,也是应对美国主导下TPP的替代方案。
  二、美方对中国实施“一带一路”前景的认知
  美方认为,中国实施“一带一路”不仅面临诸多机遇,也存在不少挑战。在“一带”建设上,尽管中国拥有资金优势,但恐怖主义将构成威胁沿线安全的主要因素,而中国能否处理好与俄罗斯的关系也将影响“一带”建设的前景。
  在“一路”建设上,一方面中国可以充分利用海外华人的影响力增强与东南亚的友好关系,另一方面中国在南海等问题上日益强势的立场也会加强东南亚国家的不安。
  1、对中国实施“丝绸之路经济带”构想前景的认知
  第一,恐怖主义和极端势力威胁“一带”建设。美国认为威胁“一带”建设的关键点在于阿富汗和巴基斯坦:
  一是随着美国及北约撤离阿富汗,阿现任政府瓦解,塔利班势力很可能卷土重来,恐怖主义和极端势力将威胁“一带”沿线的稳定。因此,美方提出,中国应乐见和欢迎美国在阿富汗持续驻军,这将是“一带”建设所需稳定环境稳定的底线。
  二是中国必须与巴基斯坦反恐问题上加强立场政策协调。“一带”的西端是从海上连接能源运输通道的瓜达尔港和陆上连接中国的喀喇昆仑公路,两者均位于恐怖势力、极端势力和分裂势力集中的巴基斯坦境内,中国必须确保巴基斯坦政府能够有效打击恐怖组织、分裂及极端势力。
  第二,中俄合作看似紧密实则“同床异梦”。尽管中俄在政治、军事、经济、能源等领域的合作越来越呈现制度化趋势,然而双方在诸多领域仍存在分歧。
  一是中对俄贸易顺差导致双边贸易失衡,中国进口俄能源并向俄出口消费品及其他高价值产品,引起俄不满;二是俄致力于打造俄白哈关税同盟并扩大“欧亚联盟”,与中国“一带”建设在地区主导权上存在矛盾;三是中俄人文交流水平较低,互信的民间基础薄弱;四是俄在中国敏感的领土争议问题上抱暧昧态度,与日本、印度、越南及其他亚洲国家积极发展关系,将引起中国不满;五是中俄历史上的领土争议、军事争端、意识形态分歧等导致双方隔阂。
  美方认为,“莫斯科吹嘘其与北京的伙伴关系,主要是为了向世界各国证明自己仍然是重要的,而中国则将这一伙伴关系视为安抚俄罗斯的一条低成本途径”。
  第三,中国的“丝绸之路经济带”比美国的“新丝绸之路”倡议更有资金优势。奥巴马第一任期内美国开始打造连接中亚和南亚的“新丝绸之路”倡议,然而迄今为止这一倡议在战略上牵制中俄、在军事上打击恐怖主义、在经济上控制中亚资源等一系列目标均未实现,同时“美国正在部署撤离阿富汗的方案”。
  相比于美国,中国拥有大量的资金优势推动丝绸之路建设,“美国人通过追求实施宏大战略所未能获得的(对中亚资源)的控制权,中国却正在通过实行资本市场战略而实现”。
  第四,多方参与是“一带”建设成功的前提条件之一。在“一带”建设所涉及的跨国项目中,中国不应该仅仅诉诸于双边途径,而是应该通过多方参与实现“多渠道融资、多样化所有权”,加强中、俄、欧及相关国家与国际多边组织的合作,例如世界银行全球基础设施基金。
  2、对中国实施“21世纪海上丝绸之路”构想前景的认知
  第一,团结海外华人,扩大中国与东南亚合作基础。海外华人主要集中在“海上丝绸之路”所覆盖的东南亚地区,在当地的社会经济生产及财富分配中发挥重要作用。
  中国可以利用海外华人群体与东南亚国家在经济、贸易、金融等方面深化联系,提升中国形象。如果中国能够在“一路”建设中充分调动海外华人的积极性,并与相关国家能够在围绕搁置主权争议、共同开发海洋方面达成共识,则有助于达到以下几个方面的积极效果:
  一是缓和围绕南海问题所造成的地区紧张局势;二是有利于维护海上运输通道的安全;三是有助于在东盟、地区及中国间增强海上互联互通;四是打造双赢结果,有助于东盟实现其2015年东盟经济共同体目标。
  第二,发展前景不甚明朗。美方认为,当前“海上丝绸之路”建设还处在概念阶段,中国并未提出具体的措施。从这一点来看,“一路”很难替代TPP的吸引力。
  以“中国—东盟海上合作基金”为例,该基金在很多方面信息不透明。一是中国期待从项目中获得经济收益,但安全项目的导入会带来严重问题,即政府主导而不是产业驱动条件下如何量化项目收益。二是该基金由哪个部门主管仍不清楚,中国政府应该尽快向东盟国家公布该基金细节;三是缺乏信息中心。
  该基金成立两年来,中国政府只是在自己的网站上公布了一些合作领域,东盟国家不知如何申请。此外,中国与南海权益争端国家的海上共同开发步调也相对缓慢,中国与文莱的油气合作、与越南在北部湾海域附近的共同开发尚未取得实质性突破。
  第三,中国在东海、南海日益强硬的维权维稳姿态对“一路”实施具有负面效应。2013年以来,中国宣布划定东海防空识别区、加剧与日本在钓鱼岛问题上的对抗、与菲律宾在仁爱礁问题上对抗的强硬姿态、在南海加强军事和经济存在等一系列举动均表明,中国正逐步加快海上权益的扩张步伐。
  中国与争端相关国家的政策都受到国内民族主义情绪的影响,美国也将进一步加强同越南、菲律宾、日本等国的军事安全联系。南海争端各方在各自政策上都很难让步,冲突呈现加剧趋势,这将对中国“海上丝绸之路”建设带来负面影响。
  三、美方对中国实施“一带一路”构想影响的认知及美方的应对
  美方认为,“一带一路”建设将可能削弱美国、俄罗斯及其他地区大国在相应地区的影响力。此外,美国不应仅仅重视东亚地区,也应该将西亚地区摆在同等重要的位置。在应对策略上,美国应该重新思考自身的中亚政策,抗衡中国的影响力,此外还应该阻止中俄形成事实上的同盟。
  1、中国将削弱大国在“一带一路”沿线地区的影响力
  “一带一路”构想的实施可能将改变亚太及欧亚地区的大国力量对比和权力架构。在宏观层面看来,美国和俄罗斯也将对“一带一路”做出消极反应。中美俄三者在中亚的竞争中,中国明显日益占据上风。
  相对于美国,美国在阿富汗撤军的步伐日益推进、以阿富汗为核心的“新丝绸之路”计划也举步维艰,而中国优势则在于拥有大量资金;相对于俄罗斯,尽管俄罗斯在中亚拥有历史悠久、影响巨大的政治、经济、军事等方面的战略存在,然而中国在中亚的影响力与日俱增,已经成为中亚五国中四个国家最大的贸易伙伴,中亚与中国的联系将远远超过其与阿富汗、南亚、俄罗斯及欧洲的联系。
  据此,美国有必要调整自身中亚政策的目标,加强对中亚及中国在中亚影响力的关注。
  重视中亚将有助于美国拉近与除中东、东南亚以外地区的穆斯林温和派的关系。另外,长期以来美国中亚政策的重要目标在于限制中亚五国对俄罗斯的政治经济依赖,现在看来应该更加担忧中国与中亚日渐紧密的贸易和投资关系。
  此外,地区性大国也将对“一带一路”做出消极反应。具体而言,“丝绸之路经济带”的实施会引起印度、伊朗及土耳其的不适感,“21世纪海上丝绸之路”则会引起日本及印度的不适感。
  2、亚洲呈现出整体性崛起趋势,亚太与欧亚并重,东亚和西亚并举
  美方认为,美国应该重新思考其“重返亚洲”战略,不仅应该关注东亚及太平洋地区,而且应同等重视西亚地区。原因包括:
  一是亚洲的崛起呈现整体性趋势,东亚和西亚并举。尽管长期以来亚洲的东部和西部在政治、经济、历史、文化等领域缺乏深入联系,然而这一状况正在逐渐被打破。地区大国纷纷重视“丝绸之路”概念,这反映了东亚和西亚的联系和融合正在稳步提升,双方内部贸易日益紧密
  二是东亚地区与中东、西亚的联系日益紧密。以中国为代表的东亚国家与以中东为代表的西亚国家的能源和非能源贸易联系比重不断提升,中国与沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔、伊朗的贸易额远远高于其与美国的贸易额;西亚国家对东亚的关注也不断增大,西亚在全球博弈中的分量不断加大。
  三是东亚和西亚之间在海上和陆上的互联互通不断提升。从海上来看,东西方贸易往来的海上核心通道印度洋通航量巨大,其重要性不断提升;从陆上来看,横贯亚欧大陆内部的公路和铁路线路正在形成中。四是以伊斯坦布尔、迪拜、新加坡、香港、上海为代表的亚洲金融中心的互动关系也日益密切。
  3、中国实施“一带一路”的前景仍面临诸多不确定因素
  第一,在经济领域,中国实施“一带一路”并不能替代其与亚太地区方向重要经济体的联系,其影响力难以超过美国。在“一带”建设方向,阿富汗局势不稳、印巴冲突等因素造成中亚和南亚不稳,这将危及“一带”建设;在“一路”建设主要覆盖的东南亚地区,美国的影响力仍然超过中国,地区国家也更加欢迎美国的存在。
  第二,在安全领域,亚太诸国仍希望看到美国发挥积极作用。美方认为,一方面,中国在南海等问题上态度日渐强势,地区国家不得不求助于美国发挥更大的地区安全保障作用;另一方面,中国主导的亚信会议是否能在地区安全问题上发挥“去美国化”的作用还尚有待观察。
  第三,中国在团结“一带一路”国家上面临诸多障碍。“一带一路”沿线国家在政治、经济、文化、社会等层面迥异,中国应至少思考清楚以下几个方面的问题:一是如何处理与这些国家双边合作及与欧盟、东盟等地区多边组织之间的关系;二是中国是否应该用诸如建立自由贸易区的形式、或者是以其他方式,将相关国家联合在一起。
  4、美国应阻止中俄结盟,避免丢掉欧亚地区主导权
  尽管中国和俄罗斯之间存在诸多分歧,然而双方在亚太和欧亚地区都分别与美国主导下的安全集团发生冲突,走向结盟的趋势日渐明显。美国不能低估中俄靠近的严重性,应避免丢掉欧亚地区的主导权,因此防止中俄结盟应该成为美国下一阶段外交政策的重中之重。鉴于中俄的潜在分歧和矛盾,美国阻止结盟不会付出太大的成本。
  四、政策建议:中国的应对
  在中美关系超越双边和地区维度、逐步走向全球的大背景下,必须正视第三方因素在中美关系中的作用。
  如果说长期以来中美两国竞争和合作的主要区域集中在东亚和太平洋地区,那么中国提出“一带一路”合作倡议则为双方的互动开辟了新的空间:
  陆上从东亚向西拓展至亚欧大陆的内部,涵盖但不限于中亚、南亚、中东等地区;从海上看从西太平洋海域向西、向南穿过马六甲海峡,深入印度洋及其沿岸地区。中美在新的陆海战略空间上如何管理双边竞合关系,将成为影响“一带一路”建设前景的重要因素之一。
  现阶段看来,美方对中国“一带一路”倡议的意图存在较大疑虑、对前景的看法也存在诸多不确定性。由于中国建设“一带一路”倡议尚在起步,合作构想及政策措施尚未完全成形,美方政策界、学术界的反应也处于初步阶段,客观上也为中方提供了向美方增信释疑、增强双方良性互动的机会。具体看来,可以从以下几个方面着手:
  第一,强调“一带一路”倡议非战略性、合作性和非排他性。正如中国外交部副部长张业遂所阐述的:“一带一路”是合作倡议,中国没有特别的地缘战略意图,无意谋求地区事务主导权,不经营势力范围,不会干涉别国内政。
  “一带一路”自提出以来一直作为经济合作倡议而非战略构想存在。应通过各种渠道加强对美政界、学界、商界等公共外交,强调“一带一路”倡议的合作性、开放性、非排他性和互利共赢性,淡化零和博弈及对抗的抗美色彩。
  第二,在具体地区和领域探索和加强中美务实合作的基础。中美在“一带一路”沿线地区,存在巨大的合作潜力。以能源资源合作领域为例:在东南亚,中美在“大湄公河次区域合作”(GMS)能源资源互联互通、能源政策方面已经开展一些合作并取得一定成果;在中亚,中美在地区安全事务、管线安全维护等领域拥有共同利益;在中东,中美在确保能源供应稳定、运输安全、价格合理及基础设施建设方面合作潜力很大。
  在阿富汗问题、中东热点议题上等问题上,中美在维护地区和平稳定等方面存在广泛利益,而这些因素将对“一带一路”建设前景产生重要影响,应努力保持中美的良性互动及沟通。

 

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