2008年话题《旅游景点的产权结构》

旅游景点的产权结构——段昊

各位专家学者：

我想请教一个问题，中国旅游景点的产权结构是怎样的？是否都是以公司形式运营的？比如故宫，是由某个公司运营吗？收益是怎么处理的？再比如一些免费的景点，不如天安门广场，其运营的由某公司负责吗？管理成本如何处理？

谢谢。

段昊 Hao Duan
PhD student
University of New South Wales, Australia
z3260079@student.unsw.edu.au

回复1——吴必虎

段昊你好

关于这个问题，比较复杂。物权法出台之前，更说不清楚。
如果仅从行政管理授权范围来看，国务院三定方案中明确授权给不同的行政管理部门，如风景名胜区，属于建设部门；森林公园，属于林业部门；文物古迹，属于文物部门，等等，不一而足。一句话，产权几乎都属于国家所有，但是划归不同的行政部门管理。这之中，有少数的国有景区将所有权与经营权脱离，将经营权转让给公司，一定年限，但这个在总量中只占很少一部分。
故宫，产权和管理权都属于故宫博物院。故宫博物院是文化部直属机构。
收益也是由故宫自己管理，用于文物保护和研究。
天安门广场有一个管理委员会，属于政府性质的机构。而且治安方面还属于武警部队，属于多重管理。
希望对此比较了解的雁友继续解答讨论。

吴必虎博士
北大旅研
2008年12月31日

回复2——刘敏

说说我的浅显的看法：
如果依据一般的产权束分法，将其分为所有权、管理权、经营权与收益权的话。我国的景区在所有权上是明确的，归国家与集体所有。但是由于国家没有能力管理如此 多的景区，所以最后通过层层代理，由景区所在的行政区政府或管理委员会进行管理。这些政府与管理委员会实际上不仅代表国家与集体管理景区，同时还参与景区 经营并由此获得收益。实际上，诸多的景区所有权、管理权、经营权与受益权集于一身，出现一种类似“既是裁判又是运动员”的状况。
在这个过程中出现了少量的景区将一段时间内的经营权流转的现象。据我的一个统计，到2007年有112个景区经营权流转，这在全国近20000个景区中仅是0.5%左右的比重，正如吴老师所言只是很少的一部分。但是从政策发展层面看，到2007年6月，已有湖北、四川、甘肃等12各省市的旅游管理条例中明确写明旅游资源经营权可以依法转让。
伴随你的提问的另一个问题，问到了中国如此之著名的故宫与天安门，就是：究竟什么类型的景区应该转让，这显然是一个国家利益的博弈过程。显然，景区的部分权利属于公众，具有公共属性。就景区的经营管理而言，资源的有偿利用是实现景区高效合理利用的有力手段。对某些价值极高，数量较少，具有重要的科学或文化意义的景区，国家进行经营管理能够更好的维护其长远利益和长远价值。但是对大多数景区而言，不具备突出的科学或文化意义及特殊性，可考虑进行市场化经营，以提高经营效率。

刘敏 博士

回复3——徐小波

吴老师、刘老师及各位雁友：
大家好！
物权法出台以来，确实将可能给我国旅游景区经营管理带来一系列变革，传统的政府既当运动员又当裁判员的角色面临更大的挑战。
主流的观点好像倾向于从产权束角度来对待产权问题。产权一般可析分出所有权、使用权、经营权、转让权、收益权，这些刘博士已指出。我国大多数景区所有权归 属国家/集体，但物权法将私人/个体置于与前两者同等的地位。私有景区产权同样受保护。国家转让经营权有利景区经济效益的提高，但随之而来的问题是，如何 对各类转让后市场化运营主体进行管制？获得产权束中“经营权”的市场主体，凭借物权法，一定程度上也就获得了与资源所有者“叫板”的更大保障。加之资源外 部效应，甚至资源本身的“定价”都是悬而未决的问题，而包括公共景区在内的公共资源的“开发利益公共还原”也面临公共利益的模糊界定问题。因此，我国的景 区经营管理体制的“放权改革”将面临更大的风险。
可以预见，乃至大胆预言，只要政府沿袭“经济旅游”的老路子，将公共景区用作“禀赋”的经济要素，而不是彻底从“社会使用”非排他角度考虑问题，公共景区 的产权问题最终会将政府置于维谷之地。政府注定是公共景区的裁判员，有趣的是，政府究竟该不该是“市场经济”下的运动员？“是”和“不是”都不一定合理。 可怜的政府。
或许，只有政府（1）敞开公共景区的大门，免掉门票，但须承担维护义务/责任；（2）而将旅游创收的功能“转嫁”到公共景区相关联的非公有产业活动中（公 共景区作为一种社会使用的旅游吸引子/旅游经济的“触媒”）。（3）相关收益单位纳税，反哺公共景区维护费用。这样，才能“名正言顺”地政府办政府的事， 市场办市场的事。实践中，上述机制很难。
“国家的”景区，究竟有多少景区经济收益公正地提供全民使用？还是更容易屯聚在A部门、B县市？一言蔽之，依据产权束，全民所有的公共景区“所有权”，与 特定主体经济获益的“收益权”，两者在权利与义务上是难以对等的，毋言其他各“束”权。因之，分离并转让产权束，更容易使政府“公正代言”公共利益（公共 景区）的面纱“透光”，物权法提供了这一平台。毕竟，物权法只是激化了传统体制下公共产权/物品的一些亚健康因素，“公共的”最终会走向公共，时间/途径 不同而已。物权法或许正是一剂苦口良药，政府正在“想心思”吧。期待更合理的制度设计。：-）
拜请各位雁友斧正，静候纶音！

祝各位雁友新年快乐，牛气洋洋！

徐小波

回复4——厉新建

各位雁友：元旦快乐！
我也在想国内景区、休闲资源公共化、开放化的问题。国外的很多资源都是全开放的，在森林公园等休闲空间内的BBQ还专门给使用者留好了干材，或 者配置了电、水等，全都免费，这是国人所希望的。可是一想到中国众多的人口，和多数情况下人的素质改善状况（尽管我对国人也像充满信心，但是目前还不太敢 想象使用完了BBQ灶台之后会认真将它冲洗干净以便后来者使用），没有排队机制、没有配置机制好像还不行，至少是现在。
公共所有权的资源并不一定都是所有的人都有权免费使用它，最终的体现方式应该在于，基于这些公共所有权的资源而产生的收益应该花在公共福利的增进上，公共设施的改善上。
浅见，供参考。
北二外厉新建

回复5——熊模辉

不成熟的看法：
这个命题的对象是产权结构，大家所说的很多东西其实都是管理权、经营权的问题，希望能够关注产权本身。
我认为不同性质的旅游景点，产权并不相同。

熊模辉 旅游规划师、策划师

回复6——徐小波

熊模辉雁友：
你好！
澄清一个问题，既有相关讨论基本上是从“产权束”角度出发的。将产权理解为一个“集”，又由所有权、开发权/经营权、使用权等权能“要素”组成。谈论经营 权或开发权，并未偏离“产权”命题。而我国国情是景区基本上归属公有，这又从“所有权”牵扯出政府这个“管理权”主体。其实，产权本身即是一个“结构问题 ”，不同景区可能存在“产权结构差异”。你主张使讨论“回归到”产权结构不知道是不是这个意思？
段昊雁友的原始问题是“中国景区的产权结构……”，其实是一个笼统的问法。严格讲，正如吴老师说“不一而足”，无法悉数。中国景区的产权结构有N种情况，取决于全部景区“产权权能要素”的“排列组合”总类。
产权问题是我国景区经营管理的法理基础，对整个旅游行业的影响至广。各位雁友积极阐释，也佐证出“产权”对旅游发展的重要意义。实际上，产权结构在国际范 围内仍是争论未定的，起码公共景区收费/不收费两种观点都具有相当数量的“拥趸”。中国景区产权如何配置，应该结合具体情况，比如分区、分期、分类来考 量。继续探讨吧。

另：回复模辉的问题自感“越俎代庖”，兴致使然，还请各位雁友海涵！

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徐小波 硕士生
扬州大学旅游管理系

回复7——段昊

谢谢大家热烈的讨论和各位专家的解答，个人感觉可以把景点分为人工类和自然类，人工类景点的欣赏价值在于人工对自然的改造而不在于自然本身。比 如建筑、植物园等等可归为此类，根据我国法律，土地属于国家和集体所有，但是建筑物可以属于私人所有，因此这类景点所有权可以是国有的，也可能是私有的， 其衍生的处分收益等权利也很明确。而自然类的景点欣赏价值主要依赖于自然本身的，而人工的作用只是辅助欣赏。这类景点所依赖的土地、森林等资源所有权归于 国家，需要国家授权的管理机构行使各种具体的权利。

产权的界定应该是明确的，但大多数景点的所有权属于国家，而国务院代表国家行使权利，具体说来景点的管理可能根据法律和法规属于各种具体的政府 部门，甚至一个景点可能不同具体问题由不同部门负责，如同吴博士所说天安门广场的管理。旅游的国有资产并不是像国有企业那样企业化运营，这样许多管理部门 在自己的权限范围内使旅游资源成为为本部门谋取利益的工具。由于中国的现状限制，国有资产并不能得到像私有资产一样的保护，当私有财产被侵犯时，私有人会 出面保护，而国有资产在收益的时候，利益部门出来分成，当国有资产受侵害的时候，便于大家都没有干系了。

关于旅游景点的收费问题，个人感觉可以分情况看待。对于产权私有的景点，收费无可厚非。对于公有的景点，应当分情况讨论。有些景点是以科教为目 的的，这类景点可以为社会带来正的外部性，这类景点应当免费，比如历史博物馆、故宫博物院之类，游客的访问可以加深其对历史的了解。既然所有权属于国家， 政府财政有义务出资维护和向全民开放。对于许多名山大川道理相同。而另一些完全是休闲为目的的景点，由于公共资源的竞争性，不可能开放给全体大众，适当通 过价格调节也是合理的。

中国的景点我感觉收费过高是巨大问题。景点门票对于大多数旅游者来说，占旅游成本比例相对交通和住宿来说，比例并不高。对于特别知名的景点，价 格需求弹性是非常小的。大部分游客不会因为故宫从60元涨价到90元而选择不去故宫。许多景点利用这种特性，将公有资产当成谋利手段，而不是调节访问量的 工具。特别许多以科教为目的景点，比如西安的兵马俑，2006年的票价是90元，我猜想如果票价是30元并不会增多多少访问量吧，过高的票价只是给管理部 门带来巨大的收益，违背的公共资源为"全民所有"的原则。

从我游览过的澳洲景点来看，大多数景点都是免费的，成本由联邦政府或者州政府负担，比如澳洲国家博物馆、战争纪念馆等等，即使收费的景点，价格 也通常很便宜，通常就是几块钱，比如旧国会大厦2元。而中国的兵马俑，代表了我们悠久的文化，可以唤起我们的民族自豪感，竟然要价90块。也许对许多低收 入家庭的儿童来说，对他们来说游览一次意外着巨大的开支。

一点个人意见，我对于旅游完全不了解，阅读旅游方面文献不足一个月，希望能通过与大家的交流进入这个研究领域。

段昊

PhD Candidate

UNSW, Australia

回复8——熊模辉

一直有个问题，想问下各位
有经营、管理权，难道就是有产权了吗？
我不认同大部门景点归国家所有的观点，如果按照法律的规定，似乎中国土地上所有的东西都是国家和集体啊？因为土地是国家的。但是这种推断是不正 确的，这只是一种大的理解，但是在现实中，这些东西都是被切割、分解的，产权是以个人为主的。其实真正属于某某部门的景点很少，请看我国主要几类景点
1、博物馆类
大部分归国家，已经全部免费，去过澳洲的那位同行，不必觉得澳洲那些文化景点票价低，中国更是免费。
2、主题公园
没有说的，谁建的就是谁的，当然是私有，不归国家
3、城市公园类
国家所有，也已经全部免费了
4、风景名胜区
建设部门主管，但是建设部门只是监督、管理，自身没有一个风景名胜区的产权，根据《风景名胜区条例》的规定，政府只能进行管理、监督，而不得介入经营。大 部门的风景名的产权归谁？归个人和集体所有，管理权在风景名胜区管理机构，按照《风景名胜区条例》要求进行管理，所有权者必须服从风景名胜区管理机构的管 理，现在新申报国家风景名胜区，必须要有各产权利益者的同意才能申报。风景名胜区的产权结构很复杂，大部分涉及到公益林、个人林地、土地、水域等，产权所 有者不同。
5、森林公园
林业部门主管，但是林业局除了拥有林场外，大部门的森林公园仍然是个人和集体所有。
6、国家文物保护单位、历史文化名城、名镇
前者归文化部门主管，后者归两者共管，但有谁听说过文化部、建设部有自己产权的景点了吗？没有，这些景点的产权所有者都是个人或者集体。
7、红色景点
国家所有，已经全部免费。
景点分为遗产类和非遗产类两大类，遗产类为国家风景名胜区、国家文物保护单位、历史文化名城名镇、地质公园、自然保护区等。其中只有国家级风景名胜区、自 然保护区是得到国务院法律承认、并纳入管理的两大遗产，其他的都是部门基于部门特点和管理，而进行的行为，遗产类的景点发展趋势为：产权仍然是保持原有的 产权，除非国家收购，但是管理上政府严控，经营权已经放开，这也是与国家政企分离的大趋势相同。非遗产类的景点，不属于上述所列的几类的景点，国家不会去 管，谁开发谁受益，这类景点的产权不一定就是开发者的，但是他们集经营权和管理权于一体，这是最大的不同。
因此，我认为，我国景点中，产权大部分在个人或者集体手中，遗产类的景点，管理权在国家，其他的景点管理权在经营者手中，经营权已经逐步市场。

熊模辉 旅游规划师、策划师

回复9——段昊

感谢熊模辉雁友，您提到博物馆类大部分已经免费，我没有统计数据，但是从我访问的博物馆来看，几乎没有免费的。比如故宫博物院、西安兵马俑、陕西省博物馆。

关于风景名胜区的产权，《物权法》"第四十八条　森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。"，也就是说，风景名胜区所依赖的资源只有两种所有权：国家所有和集体所有。想请大家教一个问题，中国所有的土地中，国家所有的和集体所有的各占多少比例呢？

谢谢

段昊

UNSW

回复10——熊模辉

我说的是大部分，没有说全部，有国家文件为证。
关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知
中宣发[2008]2号
各省、自治区、直辖市党委宣传部，财政部（局），文化厅（局），文物局（文管会）：
为贯彻落实党的十七大精神，充分发挥博物馆、纪念馆宣传和传播先进文化的重要作用，加强公共文化服务体系建设和公民思想道德建设，现就全国博物馆、纪念馆向社会免费开放有关事宜通知如下：
一、博物馆、纪念馆免费开放的重要意义
博物馆、纪念馆是陈列、展示、宣传人类文化和自然遗存的重要场所，是国民教育体系的重要组成部分。博物馆、纪念馆向全社会免费开放是党的十 七大关于社会主义文化大发展大繁荣的具体实践，是加强社会主义核心价值体系建设和公民思想道德建设的有效手段，是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务 水平的重要举措，是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行动。博物馆、纪念馆免费开放符合世界文物展示业的发展趋势，有利于完善我国现代国民教育体系和 履行教育功能，有利于发挥博物馆和纪念馆作为公益性文化机构的社会价值，有利于加强国际文化交流和中华民族优秀文化的宣传推广。各地区、各有关部门要统一 思想，提高认识。积极行动，切实把免费开放工作做实、做细、做好，为公众提供更多、更好的公共文化产品和服务。
二、博物馆、纪念馆免费开放的实施范围和步骤
（一）实施范围
全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地全部免费开放。其中，文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免 费开放，继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人和低收入人群等特殊群体实行减免门票等优惠政策。博物馆、纪念馆、纪念馆按照市场化运作举办的特别（临 时）展览，可根据实际情况确定门票价格。
（二）实施步骤
2008年，中央级文化文物部门归口管理的博物馆全部向社会免费开放；各省级综合博物馆全部向社会免费开放；各级宣传和文化文物部门归口管 理的列入全国爱国主义教育示范基地的博物馆、纪念馆全部向社会免费开放；浙江、福建、湖北、江西、安徽、甘肃和新疆等7省（区）文化文物系统归口管理的 省、市、县级博物馆全部向社会免费开放。鼓励有条件的省（区、市）探索全面实行免费开放。
2009年，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全面爱国主义教育示范基地全部向社会免费开放。
鼓励暂不能完全免费开放的博物馆、纪念馆实行低票价政策，继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人等社会群体实行免费或优惠参观，并向社会承诺定期免费日，制定灵活多样的门票制度，如家庭套票、特定时段票等，吸引公众走进博物馆和纪念馆。
三、博物馆、纪念馆免费开放的保障机制
要以博物馆、纪念馆免费开放为契机，实现“三个结合”：一是与文化体制改革中公益类文化事业单位改革要求相结合，进一步加大博物馆经费保障 力度；二是与构建公共财政体制相结合，进一步完善财政投入方式，激励博物馆提高服务能力和服务质量；三是与博物馆运行规律相结合，推进我过博物馆机制改革 和管理创新。
（一）各级财政部门应将博物馆、纪念馆免费开放相关经费纳入财政预算，切实予以保障。中央财政设立专项资金，重点补助地方博物馆免费开放所 需资金，鼓励改善陈列布展和举办临时展览，支持重点博物馆提升服务能力，对实行低票价的博物馆和自行实行免费并取得良好效果的省份给予奖励。其中，博物 馆、纪念馆免费开放单位门票收入减少部分全部由中央财政负担；运转经费增量部分由中央财政分别按照东部20%、中部60%和西部80%的比例进行补助。
地方财政部门要承担相应职责，保障当地博物馆、纪念馆免费或优惠开放的资金投入。要统筹使用中央和地方财政资金，落实配套设施建设和设备更 新经费，落实增强接待能力、增设服务项目、改进服务手段所需资金，落实人员培训经费及增加业务时间和业务强度的必要补助，保证博物馆正常、高效运转。
（二）要研究制定博物馆、纪念馆文化产品经营收入税收优惠政策，促进其依托文物藏品、陈列展示推出各类文化产品，拓展和延伸文化传播功能。鼓励社会力量对博物馆、纪念馆进行捐赠，拓宽博物馆经费来源渠道。
（三）按照文化遗产保护和传播的重要程度科学界定博物馆等级，将部分地方所属的代表中华民族历史文明的重点博物馆确定为国家级博物馆，由中 央政府承担更多的投入和管理责任。省级和省级以下博物馆也要参照此原则，进行科学分级，加强资源整合。市级和县级应重点发展特色博物馆，避免重复投资。
四、博物馆、纪念馆免费开放的工作要求
（一）改善管理和服务，努力满足观众需求。各有关博物馆要积极借鉴已经免费开放博物馆的经验，切实做好免费开放的前期准备。充分考虑免费开 放后观众量短时间内急剧增加，对博物馆、纪念馆的管理、运行造成的巨大压力，科学地测算确定博物馆的接待能力，建立每日参观人数总量控制和疏导制度。健全 开放服务管理制度，制定突发事件的应急预案，完善应急处理机制。加强媒体宣传，并在博物馆、纪念馆显著位置公示免费开放管理办法、服务项目、开放时间、文 明参观须知等制度措施，方便公众了解和监督，引导观众有序、文明参观。同时要努力改善文物安全保护和观众服务设施条件，增加安全、保洁、讲解咨询等服务人 员，强化内部管理，加强安全防范，切实保证免费开放的安全、规范、有序。
（二）坚持以人为本，提高展示传播水平。各有关博物馆、纪念馆应贴近实际、贴近生活、贴近群众作为不懈的追求，准确把握免费开放后观众及其 精神文化需求呈现出多层次、多方面、多样式的特点，在展示传播的内容上、形式上更加积极探索和大胆创新，成为文化教育和传播中心，成为公众流连忘返的文化 园地。将专业性、学术性和知识性、趣味性、观赏性有机结合，不断创造新的文化样式，实现题材、品种、风格和载体的极大丰富，使陈列展览更具吸引力、感染 力，打造公众喜闻乐见的文化品牌。要充分发挥博物馆、纪念馆社会教育功能，积极推进博物馆进校园、进社区和建设数字博物馆，不断拓展服务领域、方式和手 段，提供更加人性化的服务设施和服务项目，努力强化文化的感染力和辐射力。
（三）改革创新，增加博物馆、纪念馆活力。各有关博物馆、纪念馆要以免费开放为契机，认真研究和把握博物馆运行规律，按照国家关于文化事业 体制改革的要求和部署，加强体制和机制创新。以深化人事制度改革为突破口，优化内部组织结构，整合内部资源，转变运营方式，完善激励机制，提高运行效率。 要采取有效措施、创造有利条件，最大限度的动员社会各方面力量支持参与博物馆志愿者队伍的壮大，使之成为支持免费开放工作及博物馆发展的坚定，可信赖的社 会力量。
（四）加强管理，切实做好博物馆、纪念馆免费开放的协调、指导工作。要在各级党委、政府的领导下，各级宣传、财政、文化、文物部门要指导、 督促各地做好免费开放工作，并对各单位实施情况进行督促检查和考评，对开放中出现的问题和困难及时沟通、协调。各级文物行政部门要发挥行业管理作用，加快 完善博物馆、纪念馆管理法律法规和行业标准，建立政府主导、法律规范、社会参与的博物馆管理体系，建立以展示教育、开放服务为核心的评价体系和政府、社 会、公众代表相结合的监督体系，开展评估定级和分类指导。
中共中央宣传部
财政部
文化部
国家文物局
2008年1月23日

熊模辉 旅游规划师、策划师

回复11——段昊

亲爱的熊模辉雁友，

十分感谢熊模辉燕友提供的文件，许多过去收费的景点确实已经免费。文中提到了"除文物建筑及遗址类博物馆外"，而除掉的这部分应该才是主要的旅游景点。您提到的大部分，如果从景点数量来看，可能开放的确实很多，但如果从游客访问量来看，游客主要访问景点应该仍是是收费。

以北京为例，故宫、八达岭、居庸关、十三陵、天坛、天安门城楼、天安门广场、毛主席纪念堂、北海这些景点应该是游客访问最多的景点，而以西安为例，兵马俑、华清池、大唐芙蓉园、大慈恩寺大雁塔、城墙等景点应该是游客访问最多的景点。但这些景点中，真正免费的有几个？

我认为您提到的大部分已经免费有失偏颇。

段昊

UNSW